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Text File | 1994-05-28 | 56KB | 890 lines

File name: speech.LARABIE-LESIEUR.may9.94.txt
File location: debra.dgbt.doc.ca /pub/isc/Industry.Canada.News.Releases
Date archived:May 27, 1994
Archive name: Industry Canada, Canadian Federal Government
Archived by: [e-mail]

Originator: <see document body>
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Bureau of Competition Policy



S-11422\94-04

MISLEADING ADVERTISING AND THE COMPETITION ACT:
               COMPLIANCE AND ENFORCEMENT IN THE NINETIES


                  Address before the Canadian Institute
                               May 9, 1994


                                   by
                         RACHEL LARABIE-LESIEUR
              Deputy Director of Investigation and Research
                       Marketing Practices Branch
                      Bureau of Competition Policy



Check Against Delivery
INTRODUCTION
          Good afternoon.  First, I would like to thank Mr. McDougall and this
morning's speakers for their valuable presentations.  This was indeed quite a
learning experience for me.
          I am pleased to have this opportunity to talk to you today about
some
major developments in the area of misleading advertising and deceptive
marketing practices.  I shall tell about the policies and priorities adopted
by the Marketing Practices Branch as well as certain features of its
operations relating to the enforcement of sections 52 to 60 of the
Competition Act.
          I shall begin by outlining the usual process, from the time we
receive a
complaint until we send a Summary of Evidence to the Attorney General of
Canada.  You will hear an overview of the factors assessed by the Branch
before the Director initiates a formal inquiry and a description of the
Alternative Case Resolution or the "ACR".
          I shall also tell you about our focus on cases of national impact as
outlined in our 1993 business plan.
          I shall then look at the question of obtaining more effective
deterrent penalties for violations of the Act, with respect to the liability
of individuals and increases in the level of fines.
          I shall point out the promotional practices that we are treating as
priorities in the current fiscal year.  I shall conclude on an international
note, with a few words about the activities of the International Marketing
Supervision Network.

OPERATIONS AND ACTIVITIES
          The area of enforcement of the Competition Act goes beyond
misleading
advertising.  It covers other deceptive marketing practices, such as multi-
level marketing and pyramid selling plans, bait-and-switch selling and
promotional contests.
          Our primary objective is to promote healthy competition in the
Canadian
marketplace by helping to improve information about goods and services that is
offered to consumers and businesses.  The two complementary approaches of
compliance and enforcement help us to attain this objective.
          Most cases handled by the Branch arise from complaints made by
consumers.  Though less numerous, complaints from competitors are not, by that
token, less important.  Our Hull headquarters and our network of regional
offices throughout Canada received some 10,000 complaints last year.
Examinations are also initiated by our staff.
          When we receive a complaint, an assessment officer determines
whether it
raises a question under the Act.  We have three options at this point:  first,
we close the file if no question is raised or if the issue does not fall
within Marketing Practices Branch priorities; second, we make an information
contact, in person, by telephone or in writing.  Hopefully, our informational
action will stop the practice and prevent its recurrence; or third, we examine
the case in greater depth if the first two options are not appropriate.
          Let me explain our third option, which does not mean that a formal
inquiry will begin at once.  As you can foresee, our conveying of a complaint
to a company gives it an opportunity to provide an explanation that will
enable the case officer to determine whether sufficient reason exists to
continue with the matter.
          We enable the party under examination to state its position
voluntarily.  Most companies respond by providing details in support of their
advertisement or practice.
          This climate of co-operation is important in that we decide more
quickly
what action to take in a case, without the parties having to incur the costs
and delays involved when the court-authorized formal powers are called upon to
obtain information.  More often than not, we close our file after having
received a satisfactory explanation.
          However, where an offence seems to have been committed, the matter
is
reviewed in light of assessment factors that help us decide whether to close
the case, to ask the Director to initiate a formal inquiry, or to undertake an
information contact.
          If the Director has reason to believe that an offence has been
committed, he may authorize an inquiry under section 10.  You will be
interested to know that section 9 allows six Canadian residents to apply for
the commencement of an inquiry.
          Parties under inquiry may write to me, as I am Deputy Director of
Marketing Practices, or to a Branch regional manager, if they believe the case
is suitable for a resolution as an "alternative case resolution" or ACR.  When
this occurs, the eligibility of a matter for such resolution will most often
be determined on the basis of specific criteria that I shall go into.
          We sometimes find it necessary to seek formal powers for obtaining
evidence.  This could be an order requiring that parties provide oral or
written returns of information and/or provide relevant documents (section 11)
or it could be a search warrant (section 15).  When necessary, the Director
will prepare and forward to the Attorney General a Summary of Evidence, with a
recommendation that charges be laid or a prohibition order be considered.
          The Branch also promotes compliance through the Director's Program
of Advisory Opinions, the publication of the Misleading Advertising
Bulletin, Advice and the Misleading Advertising Guidelines.  And, as you
can see, we give speeches to the public and media contacts.  The recently
published pamphlet on sections 52 to 60, explaining how business can avoid
engaging in misleading advertising, along with a new ten-minute video,
will be used in our presentations to small and medium-sized businesses.
We also plan to use videos to warn potential targets of deceptive mail
and telemarketing solicitations.

ASSESSING THE IMPACT OF CASES
          Recent resource constraints have led to the Branch's compliance
approach and the prosecution of those cases causing the most harm in the
marketplace, and most likely to have the greatest deterrent effect.
          To maintain a uniform approach within a decentralized structure,
we use a set of factors to evaluate a file prior to considering an inquiry.
We assess the adverse economic impact of the harm caused and we consider
the potential jurisprudential and deterrent value of the case.
          The economic factors are:
             the cost of production, the frequency of the ad and the number
              of people reached;
       the degree to which the misrepresentation appears to affect purchase
        decisions;
       the likelihood that the target audience would detect the deception,
        thus mitigating the damage to consumers because they would alter
        their subsequent purchasing behaviour or inform others about their
        experience; and
       the extent to which the misrepresentation contributes to the
        perpetrators' ability to act independently of the market, which will
        depend on the level of concentration in the market.
  The enforcement policy factors are:
       Whether the case involves national or interprovincial practices with
        higher economic impact;
       Whether the issue relates to one of the Branch's annual workplan
        priorities; and
       Whether the matter arose from a complaint from a competitor or an
        association, or if the matter has a high public profile or if it
        attracts media attention.
  Competitor complaints are often given more weight than those coming from
individual consumers because competitors generally provide more detailed
information.  Moreover, failure of the Branch to take action on a competitor
complaint could lead to a rapid spread of a questionable practice to an entire
industry.
  Another enforcement-related factor that we look at is whether there is
evidence that the deceptive practice was deliberate.
  The advertiser may have received a negative advisory opinion on the
practice or may have been the subject of an explicit information contact that
covered the practice.  The questioned conduct may also be in breach of an
undertaking or an order against the advertiser, or be similar to practices
that resulted in a conviction obtained against the advertiser.  In such
circumstances, it would be assumed that the practice results from deliberate
or reckless behaviour.
  The enforcement may also depend on:
       Whether the case will bring about the courts' interpretation of
        advertising terminology or of a previously untested offence
        provision; and
       Whether it has potential to serve as a general deterrent based on
        the size of the perpetrator or on whether the practice is
        widespread.

OTHER INSTRUMENTS FOR RESOLVING CASES
  Our goal to correct or offset misinformation given to the public led us
to explore avenues other than the traditional criminal prosecution under
sections 52 to 60 of the Act.
  Some five years ago, we responded to this situation with the Program of
Alternative Case Resolution or ACR.  An ACR can take shape as an undertaking
by the party under inquiry or as a 'consent prohibition order'.
  An undertaking is a document in which the party under inquiry agrees to
stop the impugned practice, to take specific action to ensure that the
situation will not recur and to correct the misimpressions left in the
marketplace.  This is usually done through the publication of corrective
notices in newspapers.
  In some rare cases, one of the ACR terms has required restitution to
victims.  Undertakings rather than prohibition orders under section 34(2) are
probably the most appropriate form of ACR when there is a pressing need to
correct a situation.
  Consent prohibition orders have also been used to stop parties from
making misleading representations.  The decision to proceed under section
34(2) rather than by way of an undertaking is generally made when the
circumstances of the case require that the resolution be enforceable.
  Such orders are often accompanied by a written commitment by the party
under inquiry to correct the situation caused by the practice in question.
  The Marketing Practices Branch informs parties of the existence of the
ACR process by sending them an information letter.  It is important to note
that access to the ACR process is predicated on our receipt of a written
request from the party under inquiry.  In no case does the Director take the
initiative and "offer" this alternative to a party under inquiry.
  Let me emphasize that it can be premature to request an ACR before
receiving the information letter.  To request an ACR too early in the
proceedings could very well prove pointless if an inquiry is not justified.
Here's another point to bear in mind:  a resolution by way of undertaking is
no longer available once a Summary of Evidence has been referred to the
Attorney General of Canada, as the matter is then subject to the discretion of
the Attorney General and not the Director of Investigation and Research.
  The Attorney General retains the discretion to propose that a case be
resolved by way of a prohibition order, with or without consent, after
referral by the Director.
  The eligibility of a matter for ACR negotiations will always be assessed
by a review committee in  the Branch on the basis of factors designed to
ensure fairness and uniformity.  The suitability analysis prepared by the case
officer includes the following criteria, not all of which have equal weight:
       The history of the requesting party in respect of anti-competitive
        activity;
       Whether the matter involves the contravention of a prohibition order
        or of an undertaking;
       The impact of the practice on marketplace participants, consumers
        and competitors alike;
       The corporate policy of the company involved and whether the conduct
        ceased as soon as senior officials became aware of it;
       Whether there was a previous advisory opinion or information contact
        given on the conduct;
       Whether the party attempted to remedy the adverse effects of the
        conduct;
       The effects of the conduct on other objectives of the Act; and
       The most appropriate instrument for case resolution to best restore
        competitive equilibrium to the market.
  If the request for an ACR is accepted and an undertaking appears to be
the appropriate tool, the party must, on its own initiative, submit a draft of
its terms before we will begin detailed discussions.
  When a consent prohibition order is chosen as the more appropriate
instrument, there is no obligation for the party to submit a proposed draft,
although it may.
  Undertakings and consent prohibition orders under section 34(2), which
do not presuppose an admission of guilt, become public, once finalized.  A
description of each ACR is published in the Misleading Advertising Bulletin.
  A sixty-day period is generally imposed at the outset of the
negotiations for a settlement to be reached, failing which the inquiry will
continue and the case will be referred to the Attorney General for
consideration of a prosecution if sufficient evidence is obtained.  Of course,
negotiations could break down sooner but, so far, once a matter has been
approved for negotiation, we have never failed to obtain an undertaking.

NEW APPROACH TO ENFORCEMENT
  I will now talk about the change in the Branch's approach to enforcing
the Act.  Our approach is selective and includes inter-office coordination
while providing consistency and deterrent impact.
  Government funding constraints have forced us to direct the bulk of our
resources to national and inter-provincial practices that have a greater
economic impact.
  Regarding our inter-regional coordination and consistency in
enforcement, the Branch operates with 57 staff, distributed throughout
headquarters and a network of 7 field offices.  We are gradually moving away
from the so-called  territorial  approach that, till now, had marked the
enforcement of the Act.
  Our decentralized structure means that all regions and headquarters can
be involved in the prosecution of national cases.  Increasingly, the various
aspects of an investigation or even a number of similar investigations will be
allocated to the regional offices.  This will promote a more efficient
intervention against practices taking place in several regions.
  I don't want to give you the impression that we intend to ignore
practices that are intra-provincial or local.  On the contrary.  We continue
to move actively against such practices when they are blatant, when they have
a widespread economic impact in a regional market, and when there is potential
for setting a useful legal precedent.
  Finally, our new approach intended to enhance deterrence also forms part
of the policy adopted by the Bureau for the handling of criminal cases.  We
shall continue to assist the Attorney General in actively prosecuting cases so
as to heighten the general and specific deterrent impact of cases.
  It is also noteworthy that the Bureau is developing guidelines to ensure
that our sentencing recommendations to the Attorney General in conspiracy and
bid-rigging cases are fair and uniform.  Similar guidelines may be developed
for marketing practices offences.

INCREASING FINES
  To increase its deterrent impact, the Branch will be even more diligent
in pursuing higher fines whenever appropriate.
  The average fine per case for misleading advertising and deceptive
marketing practices has grown substantially during the past five years, from
$12,406 in 1988-89 to $30,759 in 1991-92.  The courts increasingly recognize
the importance of the economic and social impact of this kind of offence.
  The increase in fines may be attributable in part to the Branch's
continuing reorientation towards high or national-impact advertising or
marketing.  Although average fines declined slightly in the past  year, we
expect a continuation of the general trend towards higher levels.
  Our emphasis on higher impact cases and on corresponding penalties has
resource implications.  Investigations into practices of national scope are, I
said, often lengthy and costly.  The need to show that the nature and economic
impact of a practice justifies stronger penalties also increases the pressure
on resources.  Ideally, such evidence would show the extent of the gain
obtained through the practice and possible aggravating or mitigating factors.

LIABILITY OF OFFICERS AND DIRECTORS
  One important avenue towards more effective deterrence is to increase
the perceived risk for corporate officials responsible for the illegal
practices.  To this end, we continue to seek evidence supporting charges in
appropriate circumstances against individuals responsible for deceptive
marketing practices, and to recommend fines and, if necessary, jail terms
commensurate with the offence and with our deterrence goals.
  As you all probably know, the most important fine ever imposed on an
individual under the Competition Act in relation to charges of misleading
advertising is a half-million dollar fine against Donald Cormie.  Charges were
laid for deceptive practices related to the collapse, in the mid-eighties, of
the Principal Group of Companies in Alberta.
  Donald Cormie ultimately pleaded guilty to a charge under section
52(1)(a) of having made misrepresentations in his  Message from the Chairman
in the annual review of the Principal Group.  Cormie had been directly
involved in the preparation and approval of the Chairman's message.
  Charges against him and his guilty plea show that individuals may not
mislead the public and seek shelter behind a corporate entity to avoid the
penalties provided in the Act.
  Despite the possibility that jail terms may be imposed for offences
under the Act, this option has been used only rarely for misleading
advertising.  Some of you might be surprised to learn that the maximum term
imposed has been one year.  Recently the Bureau has recommended prison terms
for individuals suspected of having committed offences under the Act.
  We will continue to seek deterrent sanctions against those individuals
considered persistent offenders.  These sanctions could very well take the
form of recommendations for jail terms in the worst cases.  It should be noted
that perpetrators of offences under sections 52, 53, 55, 55(1), 56 and 59 can
be prosecuted by way of indictment.
  As with fines, attempts to increase the deterrent value of penalties by
targeting the responsible individuals may well mean that investigations will
become more difficult since investigators will be required to provide
sufficient evidence to persuade the courts that the person in question
directly approved of or participated in the deceptive practice.
  Evidence that a corporate officer acted with intent or recklessness in
the course of committing an offence would support an argument for a more
deterrent sanction.  In appropriate cases, the Branch intends to conduct its
investigations in such a way as to obtain this evidence.
  Another interesting development in bureau policy toward individuals
charged under the Act concerns the question of extradition.  Extradition can
now be granted for any offence under the Competition Act that is punishable
by a jail term exceeding one year as long as a similar offence is subject to
such punishment in the country where extradition proceedings would also take
place.
  A few weeks ago, on the Branch's recommendation, the Attorney General
filed an application for extradition with the American authorities in relation
to a Canadian offence.  Our Branch will continue to recommend that extradition
proceedings be initiated when necessary.

PRIORITIES FOR ENFORCEMENT
  I now come to the practices that continue to be our priorities in the
current fiscal year:  telemarketing and misleading mail solicitations.
  We are pursuing a combined effort with police forces and other
government agencies against misleading and fraudulent telemarketing as part of
project "Phonebuster", which we undertook last year.
  The project combines the financial and human resources of the OPP, the
RCMP, the Marketing Practices Branch, and some of our provincial counterparts.

Our goal is to develop cases leading to prosecution under the Criminal Code
of Canada of key individuals involved, as well as to charge certain companies
and individuals under section 52 of the Competition Act.  So far, this
operation has led to the arrest and the laying of fraud charges against four
individuals last November.
  We intend to continue to target practices relating to misleading and
fraudulent representations made as part of mail solicitations.  Charges were
laid against two such companies last year and they should soon produce
results.
  We are also continuing the efforts we began several years ago to enforce
section 52(1)(d) with respect to misrepresentations concerning ordinary or
regular prices.  Some half dozen cases involving major retailers are at very
advanced stages.  Again, we expect important developments in these cases in
the next few months.
  Although it has not been identified as a priority per se, I should
point out that charges were laid under the new section 55 against a multi-
level marketing company as well as several individuals.  They were charged
with making representations about the profits that could be made by
participants in the scheme without disclosing the earnings of typical
participants in that scheme.  This case is the first under the new section 55
since it came into force in January 1993.

INTERNATIONAL CO-OPERATION
  Nowadays the word "globalization" is on everyone's lips.  Accordingly, I
would like to say a few words about the Branch's efforts to link with
counterpart foreign law enforcement agencies.
  In 1990, the Branch became a founding member and  liaison for other
Canadian agencies within the International Marketing Supervision Network.  The
Network now has more than twenty member-countries from Europe and the
Americas, including the United States and Mexico.  The primary object of the
network, where members regularly exchange certain information, is to promote
international co-operation in detecting and fighting unfair and deceptive
marketing practices.
  The Network's next annual conference will be held in Stockholm this
September.  Cross-border advertising, the sale of health products and
international lotteries are some of the subjects on the agenda.  There will
also be a June working session to address the growing problems linked with
some promotions of time-sharing real estate property.
  We have increased our contacts with the Bureau of Consumer Protection in
the Federal Trade Commission.  As far as possible, we have co-operated in
investigations and taken part in exchanges of information, primarily in the
field of misleading telemarketing targeting American consumers from Canada.
Discussions are under way for increased co-operation in the fight against
cross-border telemarketing.
  All these efforts to bring together the various law-enforcement agencies
dealing with problems caused by cross-border practices are significant in the
context of globalized markets.  However, the provisions regarding
confidentiality of the information obtained in the enforcement of legislation
governing trade often constitute limits to such efforts.  This question will
certainly make for a more lively debate in the years to come.  We will
undoubtedly have occasion to talk about this again.

CONCLUSION
  I hope that this presentation has helped you understand the approach
adopted by the Branch to fulfill its mission in the Canadian market in the
coming years.
  While continuing to opt for a compliance-oriented approach in
appropriate cases, we shall seek to enforce the Act in cases that have a major
economic impact on Canadian consumers and business.  To meet this goal, we
intend to maximize the use of the organization's structure and of the quality
of its human resources and, in so doing, we intend to make full use of the
powers and penalties provided in the statute to enhance deterrence.
  Thank you for your attention.

Bureau de la politique de concurrence


D-11423\94-04

           LA PUBLICITE TROMPEUSE ET LA LOI SUR LA CONCURRENCE :
           CONFORMITE ET MISE EN APPLICATION DANS LES ANNEES 90


               Discours prononce devant l'Institut canadien
                               le 9 mai 1994


                                    par
                          RACHEL LARABIE-LESIEUR
                 Sous-directeur des enquetes et recherches
                   Direction des pratiques commerciales
                   Bureau de la politique de concurrence



  verifier au moment de l'allocutionINTRODUCTION
      Bon apres-midi.  Je voudrais d'abord remercier M. McDougall et les
orateurs de ce matin pour leurs exposes tres interessants et tres
enrichissants.
      Je suis heureuse d'avoir l'occasion de vous parler aujourd'hui
d'importants faits nouveaux dans le domaine de la publicite trompeuse et des
pratiques commerciales deloyales.  Je vais traiter des politiques et des
priorites adoptees par la Direction des pratiques commerciales et de certaines
caracteristiques de ses activites relatives a la mise en application des
articles 52 a 60 de la Loi sur la concurrence.
      Je vais commencer par exposer le processus que nous suivons
habituellement a partir du moment ou nous recevons une plainte jusqu'au moment
ou nous envoyons un sommaire de preuve au procureur general du Canada.  Je
vous donnerai un apercu des facteurs evalues par la Direction avant que le
directeur ouvre une enquete officielle et une description des autres
instruments de reglement ou AIR.
      Je vous expliquerai aussi pourquoi nous accordons la priorite aux cas
d'importance nationale, comme le prevoit notre plan de travail de 1993.
      Je passerai ensuite a la question de l'obtention de peines plus
efficaces, plus dissuasives, pour les infractions a la loi, en ce qui concerne
la responsabilite des individus, et de l'augmentation des amendes.
      Je vous parlerai des pratiques promotionnelles que nous traitons en
priorite au cours de l'exercice financier actuel.  Je conclurai sur une note
internationale, en vous parlant brievement des activites du Reseau
international de controle de la commercialisation.

OPERATIONS ET ACTIVITES
      Le champ d'application de la Loi sur la concurrence n'est pas limite a
la publicite trompeuse.  Il s'etend a d'autres pratiques commerciales
deloyales, comme la commercialisation a paliers multiples et la vente
pyramidale, la vente a prix d'appel et les concours publicitaires.
      Notre principal objectif consiste a promouvoir une saine concurrence
dans le marche canadien en ameliorant l'information sur les biens et les
services offerts aux consommateurs et aux entreprises.  Pour atteindre cet
objectif, nous utilisons deux methodes complementaires : la conformite et la
mise en application.
      La plupart des cas traites par la Direction nous sont soumis par des
consommateurs, mais les plaintes portees par des concurrents, bien que moins
nombreuses, ne sont pas moins importantes, loin de la.  Notre administration
centrale de Hull et notre reseau de bureaux regionaux repartis dans tout le
Canada ont recu environ 10 000 plaintes, en tout, l'an passe.  Notre personnel
entreprend aussi des examens de sa propre initiative.
      Lorsque nous recevons une plainte, un agent evalue d'abord si elle
souleve une question en vertu de la loi.  Trois options s'offrent a nous a ce
moment-la.   Premierement, nous fermons le dossier si elle ne souleve aucune
question ou si elle en souleve une qui n'est pas comprise dans les priorites
de la Direction des pratiques commerciales.  Deuxiemement, nous communiquons
en personne, par telephone ou par ecrit avec les interesses pour les
renseigner.  Nous portons les allegations et les dispositions pertinentes de
la loi a leur attention, en esperant qu'ils mettront fin a la pratique en
cause et qu'ils ne recidiveront pas, une fois informes.  Troisiemement, nous
examinons le cas plus en detail, si les deux premieres options sont
inapplicables.
      Permettez-moi d'expliquer notre troisieme option, ce qui ne veut pas
dire, en passant, qu'une enquete en bonne et due forme est immediatement
ouverte.  Vous avez sans doute devine qu'en portant une plainte a l'attention
d'une entreprise, nous lui donnons l'occasion de fournir une explication qui
permettra a l'agent responsable du cas d'etablir s'il existe des motifs
suffisants de poursuivre l'affaire.
      Nous permettons aux entreprises soumises a un examen d'enoncer
volontairement leur position.  La plupart d'entre elles nous fournissent des
renseignements a l'appui de leur publicite ou de leur pratique.
      Ce climat de cooperation nous permet de decider rapidement des mesures a
prendre dans chaque cas et d'eviter aux parties les depenses et les pertes de
temps qu'elles doivent subir lorsqu'il faut recourir aux pouvoirs formels
autorises par les tribunaux pour obtenir de l'information.  La plupart du
temps, nous fermons les dossiers apres avoir recu une explication
satisfaisante.
      Cependant, lorsqu'une infraction semble avoir ete commise, la situation
est evaluee en fonction de certains facteurs qui nous aident a decider si nous
devons fermer le dossier, demander au directeur d'ouvrir une enquete formelle
ou communiquer avec les interesses pour les renseigner.
      Si le directeur a des raisons de croire qu'une infraction a ete commise,
il peut autoriser l'ouverture d'une enquete en vertu de l'article 10.  Vous
serez interesses d'apprendre que l'article 9 permet a six personnes residant
au Canada de demander au directeur de proceder a une enquete.
      Les parties faisant l'objet d'une enquete peuvent m'ecrire a moi, le
sous-directeur des pratiques commerciales, ou au gestionnaire en charge d'un
bureau regional de la Direction, si elles croient que leur cas peut etre regle
au moyen d'un autre instrument de reglement.  Les criteres que j'enoncerai
plus loin permettent la plupart du temps de decider si un cas peut etre regle
de cette facon.
      Nous jugeons parfois necessaire de demander aux tribunaux l'autorisation
d'exercer les pouvoirs prevus par la loi pour obtenir des preuves.  Cette
autorisation peut prendre la forme d'une ordonnance obligeant les parties a
presenter une deposition orale ou une declaration ecrite ou a fournir les
documents pertinents, selon l'article 11, ou elle peut etre un mandat de
perquisition, selon l'article 15.  Au besoin, le directeur redige et envoie au
procureur general un sommaire de preuve et lui recommande de porter des
accusations ou d'examiner la possibilite de rendre une ordonnance
d'interdiction.
      Notre direction favorise aussi la conformite au moyen du Programme des
avis consultatifs du directeur, de la publication du Bulletin de la publicite
trompeuse, d'Info-pieges et des Lignes directrices en matiere de publicite
trompeuse.  Enfin, comme vous pouvez le constater, nous donnons des
conferences et nous faisons appel aux medias.  On a publie recemment une
brochure sur les articles 52 a 60 dans laquelle on explique aux entreprises
les moyens a prendre pour eviter la publicite trompeuse.  Nous utilisons cette
brochure ainsi qu'un nouveau video de dix minutes dans nos presentations aux
petites et moyennes entreprises.  Nous avons aussi l'intention d'utiliser des
videos pour mettre en garde les segments du marche susceptibles d'etre
victimes de sollicitation trompeuse par la poste ou par telephone.

EVALUATION DE L'INCIDENCE DES CAS
      La reduction recente de ses ressources a oblige la Direction a mettre
l'accent sur la conformite et a ne poursuivre que les cas susceptibles de
causer le plus de dommages au marche et d'avoir le plus grand effet dissuasif
sur les entreprises.
      Pour assurer un traitement uniforme des cas dans une structure
decentralisee, nous appliquons un certain nombre de criteres pour evaluer un
dossier avant de decider d'ouvrir une enquete.  Nous evaluons l'incidence
economique de la publicite et des pratiques visees ainsi que l'effet dissuasif
et la valeur jurisprudentielle des cas.
      Voici les facteurs economiques dont nous tenons compte :
           le cout de production et la frequence de diffusion de l'annonce
            ainsi que le nombre de personnes touchees;
           la mesure dans laquelle la publicite trompeuse semble influer sur
            les decisions d'achat;
           la possibilite que les consommateurs vises detectent la
            supercherie, ce qui reduit le tort qui leur est cause parce qu'ils
            modifient en consequence leur comportement d'acheteur ou qu'ils
            renseignent d'autres personnes sur ce qui leur est arrive;
           la mesure dans laquelle la publicite trompeuse aide les
            contrevenants a echapper aux lois du marche, ce qui depend du
            niveau de concentration du marche.
      Voici les facteurs ayant trait a la politique de mise en application :
           si le cas est d'envergure nationale ou interprovinciale et
            comporte une forte incidence economique;
           si la question soulevee releve des priorites que la Direction
            s'est donnees dans son plan de travail annuel;
           si l'affaire decoule d'une plainte emanant d'un concurrent ou
            d'une association ou si elle est susceptible d'attirer l'attention
            du public et des medias.
      Nous accordons souvent plus d'importance aux plaintes des concurrents
qu'a celles des consommateurs parce qu'ils nous fournissent generalement des
renseignements plus detailles.  En outre, si la Direction ne donnait pas suite
a une plainte d'un concurrent, la pratique denoncee pourrait rapidement
s'etendre a toute une industrie.
      Un autre facteur relie a notre politique de mise en application est de
determiner si la pratique deloyale a ete adoptee deliberement.
      La mauvaise foi d'une entreprise est evidente lorsqu'elle a recu un avis
consultatif condamnant la pratique visee ou qu'elle a ete suffisamment
renseignee par la Direction sur cette pratique.  Cette derniere peut aussi
constituer une violation d'un engagement ou d'une ordonnance ou etre semblable
a d'autres pratiques pour lesquelles l'entreprise a deja ete condamnee.  Dans
ces cas-la, on peut conclure que la pratique est deliberee ou imprudente.
      La mise en application peut aussi etre justifiee lorsque :
           Il est necessaire de demander aux tribunaux d'intervenir pour
            interpreter la terminologie utilisee dans la publicite ou une
            disposition de la loi qui n'a pas encore fait l'objet de
            jurisprudence.
           La cause peut avoir un fort effet dissuasif, etant donne la taille
            du contrevenant ou le caractere generalise de la pratique.

AUTRES INSTRUMENTS DE R GLEMENT DES AFFAIRES
      Desireux de corriger ou de contrebalancer les donnees au public, nous
avons explore d'autres moyens que les poursuites criminelles traditionnelles
entamees en application des articles 52 a 60 de la loi.
      Il y a cinq ans, nous avons reagi a la situation en etablissant les
autres instruments de reglement des affaires (AIR).  Il peut s'agir d'un
engagement pris par la partie faisant l'objet d'une enquete, ou encore d'une
ordonnance d'interdiction par consentement.
      L'engagement est un document dans lequel une partie visee par une
enquete promet de cesser la pratique attaquee, de prendre des mesures precises
pour que la situation ne se reproduise plus et pour corriger les fausses
impressions sur le marche.  Normalement, pour ce faire, on publie des avis
correctifs dans les journaux.
      Dans de rares cas, les AIR ont exige la restitution aux victimes.  Les
engagements, plutot que les ordonnances d'interdiction, sont probablement
l'AIR le plus efficace aux fins du paragraphe 34(2) lorsqu'il faut corriger
une situation de facon urgente.
      Les ordonnances d'interdiction par consentement ont aussi ete utilisees
pour contraindre les parties de cesser de faire des allegations trompeuses.
En regle generale, la decision de recourir a la procedure prevue au paragraphe
34(2) plutot qu'a un engagement est prise lorsque les circonstances de
l'affaire exigent un reglement executoire.
      Souvent ces ordonnances s'accompagnent d'un engagement ecrit de la
partie faisant l'objet d'une enquete dans laquelle celle-ci s'engage a
corriger la situation decoulant de la pratique en question.
      La Direction des pratiques commerciales avise les parties de l'existence
des AIR en leur envoyant une lettre d'information.  Pour se prevaloir d'un
AIR, la partie en cause doit envoyer par ecrit une demande dans ce sens.  Le
directeur ne prendra en aucun cas l'initiative de proposer cette solution a
une partie visee par une enquete.
      Je tiens a souligner qu'il serait premature de demander un AIR avant
d'avoir recu la lettre d'information.  Une telle demande presentee trop tot
dans le processus peut tres bien se reveler une mesure inutile, en particulier
si une enquete n'est pas justifiee.  Rappelez-vous qu'un engagement n'est plus
possible une fois qu'un sommaire de preuve a ete renvoye au procureur general
du Canada etant donne que l'affaire est remise a la discretion du procureur
general et n'est plus du ressort du directeur des enquetes et recherches.
      Le procureur general a le pouvoir de proposer qu'une affaire soit reglee
au moyen d'une ordonnance d'interdiction, avec ou sans consentement, apres que
le directeur l'a renvoyee.
      Il incombe a un comite d'examen de la Direction de determiner si
l'affaire doit faire l'objet d'un AIR, compte tenu des facteurs enonces ci-
dessous qui visent a assurer l'equite et l'uniformite.  Dans son analyse de
l'affaire, l'agent charge du dossier reprend les criteres suivants qui n'ont
pas tous le meme poids :
           Le demandeur s'est-il deja adonne a des activites
            anticoncurrentielles?
           L'affaire porte-t-elle sur le bris d'une ordonnance d'interdiction
            ou sur un manquement a un engagement?
           Quelles sont les repercussions de la pratique sur les participants
            au marche, les consommateurs et les concurrents?
           La conduite en question est-elle conforme a la politique generale
            de la compagnie interessee? A-t-elle cesse des que les hauts
            dirigeants en ont pris conscience?
           Est-ce qu'un avis consultatif avait deja ete donne, ou y avait-il
            deja eu un contact d'information a propos de la conduite en
            question?
           La partie en cause a-t-elle essaye de corriger les effets nefastes
            de sa conduite?
           Quels sont les effets de la conduite reprochee sur les autres
            objectifs de la loi?
           Quel instrument de reglement des affaires restaurerait le mieux
            l'equilibre concurrentiel du marche?
      Si le recours a l'AIR est accepte et que l'engagement est juge
l'instrument le plus approprie, la partie visee doit, de son propre chef,
presenter une ebauche des modalites dudit engagement avant que des discussions
detaillees ne commencent.
      Par ailleurs, lorsqu'une ordonnance d'interdiction est choisie comme
instrument le plus approprie, la partie qui fait l'objet d'une enquete n'est
pas obligee de presenter un projet de document, mais elle peut le faire.
      Les engagements et les ordonnances d'interdiction pris aux termes du
paragraphe 34(2), qui ne supposent pas une admission de culpabilite, sont
rendus publics une fois qu'ils sont etablis.  Chacun des AIR est decrit dans
le Bulletin de la publicite trompeuse.
      En regle generale, un delai de 60 jours est fixe au debut des
negociations pour en arriver a un reglement; si cette mesure echoue, l'enquete
se poursuivra et l'affaire sera renvoyee au procureur general pour qu'il
entame des poursuites s'il dispose d'elements de preuve suffisants.
Naturellement, les negociations pourraient etre interrompues plus tot, mais,
jusqu'a maintenant, une fois que la negociation de l'affaire a ete autorisee,
nous avons reussi en general a en arriver a un engagement.

NOUVELLE METHODE D'APPLICATION DE LA LOI
      Parlons maintenant de la reorientation de la demarche utilisee par la
Direction dans l'application de la loi.  Il s'agit d'une methode selective qui
necessite la coordination entre les bureaux, assure l'uniformite et a un effet
dissuasif.
      Les restrictions financieres nous ont obliges a reorienter le gros de
nos ressources vers les pratiques nationales et interprovinciales qui ont une
plus grande incidence sur l'economie.
      En ce qui a trait a la coordination interregionale et l'uniformite dans
l'application de la loi, la Direction compte 57 employes, repartis entre
l'administration centrale et un reseau de sept bureaux locaux.  Nous
delaissons progressivement la methode dite territoriale qui avait, jusqu'a
maintenant, predomine dans l'application de la loi.
        cause de la structure decentralisee, toutes les regions et
l'administration centrale peuvent etre appelees a participer a des poursuites
dans des affaires nationales.  De plus en plus, les divers aspects d'une
enquete et meme un certain nombre d'enquetes du meme genre seront confies aux
bureaux regionaux.  Cette mesure permettra d'intervenir davantage pour
empecher les pratiques en vigueur dans plusieurs regions.
      Je ne veux pas vous donner l'impression que nous mettrons de cote les
pratiques interprovinciales ou locales.  Au contraire.  Nous continuons de
nous opposer activement a celles qui sont flagrantes lorsqu'elles ont une
importante incidence economique sur un marche regional, et lorsqu'il y a une
possibilite d'etablir un precedent juridique utile.
      Enfin, notre nouvelle demarche, qui vise a accroitre l'effet de
dissuasion, fait egalement partie integrante de la politique adoptee par le
Bureau pour traiter les affaires criminelles.  Nous continuerons d'aider
activement le procureur general dans les poursuites judiciaires, afin
d'accroitre les repercussions generales et l'effet de dissuasion de ces
affaires.
      Il faut souligner aussi que le Bureau elabore actuellement des lignes
directrices en vue de favoriser l'equite et l'uniformite des sentences
recommandees dans les condamnations pour complot et truquage des offres.  Des
lignes directrices semblables pourraient etre mise au point relativement aux
infractions touchant les pratiques commerciales.

DES AMENDES PLUS ELEVEES
      Dans le but de decourager davantage la perpetration d'infraction, la
Direction s'efforcera d'obtenir l'imposition d'amendes plus elevees le cas
echeant.
      Dans les cas de publicite trompeuse et de pratiques commerciales
deloyales, l'amende moyenne a augmente au cours des cinq dernieres annees,
passant de 12 406 $ par affaire en 1988-1989 a 30 759 $ en 1991-1992.  De plus
en plus, les tribunaux reconnaissent l'importance des repercussions
economiques et sociales de ce genre d'infraction.
      La hausse des amendes s'explique en partie par le fait que les activites
du Bureau visent de plus en plus les infractions relatives a la publicite ou
aux pratiques commerciales qui ont une incidence considerable ou une envergure
nationale.  Meme si le montant moyen des amendes a diminue legerement au cours
de l'annee ecoulee, nous croyons que la tendance generale a la hausse se
poursuivra.
      Le fait de mettre l'accent sur les affaires qui ont le plus de
repercussions et sur des peines proportionnelles a un effet sur les
ressources.  Les enquetes portant sur des pratiques d'envergure nationale
sont, je l'ai dit, couteuses et longues.  Les demarches necessaires pour
prouver que la nature et l'incidence economique d'une pratique justifient
l'imposition de peines plus severes taxent aussi les ressources.  Idealement,
les elements de preuve recueillis devraient montrer l'importance des gains
realises au moyen de la pratique en question et les circonstances aggravantes
ou attenuantes du cas.

RESPONSABILITE DES DIRIGEANTS ET DES ADMINISTRATEURS
      L'un des moyens de dissuasion les plus efficaces consiste a accroitre le
risque apparent pour les dirigeants d'entreprise responsables des pratiques
illegales.  Il faut donc continuer a chercher des elements de preuve pour
appuyer les accusations portees, le cas echeant, contre les personnes
responsables des pratiques commerciales deloyales, et pour recommander des
amendes et, au besoin, des peines d'emprisonnement proportionnees a
l'infraction et a nos objectifs de dissuasion.
      Comme vous le savez probablement tous, l'amende la plus elevee jamais
imposee a un particulier relativement a de la publicite trompeuse en vertu de
la Loi sur la concurrence s'elevait a un demi-million de dollars dans
l'affaire Donald Cormie.  Des accusations ont ete portees suite a des
pratiques commerciales deloyales survenues en rapport a l'effondrement, vers
le milieu des annees 80, de la societe Principal Group of Companies en
Alberta.
      Au bout du compte, Donald Cormie a plaide coupable a une accusation
portee en vertu de l'alinea 52(1)a) pour avoir transmis des renseignements
trompeurs dans le Message du president dans la revue annuelle du Principal
Group.  M. Cormie avait participe directement a la preparation et a
l'approbation du message en question.
      Les accusations portees contre lui et son plaidoyer de culpabilite
montrent que personne n'a le droit de tromper le public et de s'abriter
derriere une entite sociale pour eviter les peines prevues dans la loi.
      Meme s'il est possible d'imposer des peines d'emprisonnement en cas
d'infraction a la loi, cette option a rarement ete utilisee relativement a la
publicite trompeuse.  Certains seront peut-etre surpris d'apprendre que la
peine d'emprisonnement la plus elevee a ete de un an.  Recemment, le Bureau a
recommande l'emprisonnement des personnes soupconnees d'avoir commis des
infractions a la loi.
      Nous continuerons de reclamer des sanctions dissuasives a l'egard des
personnes qui sont considerees comme des recidivistes.  Ces sanctions, dans
les cas les plus graves, pourraient tres bien prendre la forme de
recommandations relatives a des peines d'emprisonnement.  Il est a noter que
ceux qui ont commis des infractions aux articles 52, 53, 55, 55(1), 56 et 59
peuvent etre poursuivis par voie de mise en accusation.
      Comme dans le cas des amendes, les efforts deployes en vue de rendre les
sanctions plus dissuasives en visant les personnes responsables pourraient
fort bien signifier que les enquetes deviendront de plus en plus difficiles,
car les enqueteurs seront tenus de fournir suffisamment de preuves pour
persuader les tribunaux que la personne en question a approuve la pratique
trompeuse ou y a participe directement.
      La preuve qu'un dirigeant d'entreprise a agi de facon intentionnelle ou
negligente au cours de la commission d'une infraction viendrait etayer un
plaidoyer en faveur d'une sanction plus dissuasive.  Dans les cas qui s'y
pretent, la Direction a l'intention de mener ses enquetes de facon a obtenir
ce genre de preuve.
      La question de l'extradition est une autre innovation interessante
relative a la politique du Bureau en ce qui concerne les personnes contre qui
des accusations ont ete portees en vertu de la loi.  L'extradition est
maintenant permise pour toute infraction a la Loi sur la concurrence qui est
punissable d'une sentence d'emprisonnement de plus d'un an en autant qu'une
infraction similaire soit aussi punissable de cette facon dans le pays ou
l'extradition aura lieu.
      Il y a quelques semaines, le procureur general a saisi les autorites
americaines d'une demande d'extradition, a la demande de la Direction.  Cette
derniere continuera de recommander que des procedures d'extradition soient
entamees lorsque necessaire.

PRIORITES EN MATI RE D'EXECUTION
      J'en viens maintenant aux pratiques qui constituent nos priorites pour
l'exercice financier actuel : le telemarketing et les offres trompeuses faites
par la poste.
      Nous avons joint nos efforts a ceux des forces policieres et d'autres
organismes gouvernementaux en vue de faire echec au telemarketing trompeur et
frauduleux dans le cadre du projet Phonebuster, que nous avons mis sur pied
l'annee derniere.
      Le projet fait appel aux ressources financieres et humaines de la Police
provinciale de l'Ontario, de la Gendarmerie royale du Canada, de la Direction
des pratiques commerciales et de certains de nos homologues provinciaux.
Notre but est de monter des cas qui deboucheront sur des poursuites, s'il y a
lieu, contre des particuliers ayant commis des infractions au Code criminel
du Canada et de mettre en accusation certaines societes et certains
particuliers en vertu de l'article 52 de la Loi sur la concurrence.  Jusqu'a
present, cette operation a donne lieu a l'arrestation, en novembre dernier, de
quatre personnes contre qui des accusations de fraude ont ete portees.
      Nous avons l'intention de continuer de combattre les pratiques
concernant les indications fausses et trompeuses presentees dans le cadre
d'offres faites par la poste.  L'annee derniere, des accusations ont ete
portees contre deux compagnies qui se sont livrees a de telles pratiques,
accusations qui devraient bientot donner des resultats.
      Nous poursuivons egalement les efforts entrepris il y a plusieurs annees
en vue de faire observer l'alinea 52(1)d) concernant les indications
trompeuses sur des prix courants ou habituels.  Environ six affaires dans
lesquelles d'importants detaillants sont impliques en sont a des stades tres
avances.  Encore une fois, nous prevoyons qu'il y aura des developpements
determinants dans ces affaires au cours des mois a venir.
      Bien que cela n'ait pas ete designe comme une priorite en soi, je me
dois de souligner que des accusations ont ete portees en vertu des nouvelles
dispositions de l'article 55 contre une societe de commercialisation a paliers
multiples et contre plusieurs personnes.  Elles ont ete accusees d'avoir donne
des indications au sujet des benefices que pouvaient realiser les participants
a un systeme, sans divulguer les gains realises en general par les
participants a ce systeme.  Il s'agit de la premiere affaire qui a donne lieu
a des poursuites en vertu de l'article 55 depuis l'entree en vigueur de celui-
ci, en janvier 1993.

COLLABORATION   L'ECHELLE INTERNATIONALE
      De nos jours, le mot mondialisation est sur toutes les levres.  Par
consequent, j'aimerais dire quelques mots au sujet des efforts deployes par le
directeur en vue de collaborer avec des organismes homologues d'application de
la loi a l'etranger.
      En 1990, la Direction est devenue un des membres fondateurs du Reseau
international de controle de la commercialisation et a ete chargee d'assurer
la liaison avec d'autres organismes canadiens faisant partie du Reseau.  Ce
dernier compte aujourd'hui plus de 20 pays membres de l'Europe et des
Ameriques, y compris les Etats-Unis et le Mexique.  L'objectif principal du
Reseau, ou les membres echangent regulierement certains renseignements,
consiste a promouvoir la collaboration a l'echelle internationale pour ce qui
est du depistage de pratiques commerciales trompeuses et deloyales et de la
lutte a cet egard.
      La prochaine conference annuelle du Reseau aura lieu a Stockholm, en
septembre.  La publicite transfrontaliere, la vente de produits pour la sante
et les loteries internationales ne sont que quelques-uns des sujets qui
figurent a l'ordre du jour.  En juin, il y a aura aussi une seance de travail
au cours de laquelle il sera question des problemes croissants lies a
certaines publicites sur les proprietes a temps partage.
      Nous avons accru nos contacts avec le Bureau of Consumer Protection, de
la Federal Trade Commission.  Dans la mesure du possible, nous avons
collabore a des enquetes et pris part a des echanges de renseignements,
principalement dans le domaine du telemarketing trompeur effectue depuis le
Canada mais s'adressant a des consommateurs americains.  Des discussions sont
en cours en vue d'intensifier la collaboration dans la lutte contre le
telemarketing transfrontalier.
      Tous ces efforts deployes en vue de faire collaborer les divers
organismes d'application de la loi qui s'occupent des problemes lies a des
pratiques transfrontalieres sont considerables dans le contexte des marches
mondiaux.  Les dispositions sur la confidentialite des renseignements obtenus
dans le cadre de l'application de la legislation regissant le commerce
constituent souvent des limites a de tels efforts.  Ce probleme donnera
certainement lieu a un vif debat au cours des annees a venir.  Nous aurons
sans doute l'occasion d'en reparler.

CONCLUSION
      J'espere que cet expose vous a aide a comprendre la demarche adoptee par
la Direction en vue de remplir sa mission sur le marche canadien au cours des
prochaines annees.
      Tout en continuant de preconiser une demarche axee sur la conformite
dans les cas qui s'y pretent, nous continuerons d'essayer d'appliquer la loi
dans les cas ayant des repercussions economiques considerables sur les
consommateurs et sur les societes au Canada.    cette fin, nous entendons
tirer le meilleur parti possible de la structure de l'organisation et de la
qualite de ses ressources humaines et, ce faisant, nous avons l'intention de
recourir a tous les pouvoirs et les sanctions prevus dans la loi pour
accroitre la dissuasion.
      Je vous remercie de votre attention.

--
Tyson Macaulay - Internet Applications Consultant
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